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产权是经济社会发展
相对有效的制度选择
正如经济社会发展过程的多变性一样，法律制度总是伴随着国家治理理念发展变化而不断调整并付诸实施。从人类利用自然资源的历史过程看，包括矿产资源在内的土地、水流、森林等自然资源共同支撑了人类经济生活的方方面面，人类的发展过程也是不断认识自然、改造自然的历史过程。矿产资源能够进入法学研究的视野，在很大程度上是因为其是一种法律上的物，尤其是当矿产资源在人类社会物质生产过程中发挥越来越重要的作用时，如何占有、使用、收益和分配矿产资源或其权利，成为了矿产资源法律所要规制的基本问题。
1.1从国家专营到产权
“山泽之利”和“官山海”是我国古代社会矿产资源管理的主要法律意识和制度选择。“官山海”思想对我国矿业政策的发展产生了长期重要的影响。“官山海”政策始见于《管子》，是在对夏商治国政策总结分析的基础上提出的对自然资源开发利用的政策措施，即“欲藉于人，唯官山海为可耳”的资源开发利用国家专营思想，国家控制盐、铁等重要资源的开发和矿产品销售专营权利，民众参与资源开发不但需要交纳高昂的税赋，还受到严格的管控。其后各朝代，大体上沿袭了“官山海”政策，只是在管理上对不同矿种时放时禁，这种情况一直持续到清王朝。“官山海”的思想实质上是出于维护王权而确立的矿产资源国家所有（君王所有）和专营制度，但随着阶级社会的不断分化和人口的不断增长，资源开发的利益实际上被君主、贵族和地主所享有，政策也演变成了大地主阶级的资源私有制，资源开发的巨大利益使地主阶层富可敌国，从而又为封建政权的稳定带来了新的忧患。由于统治阶级“重农抑商”政策的影响，在中国古代封建王朝的几度轮替过程中，手工业的发展相对迟缓，也导致了采矿业难以真正从土地上剥离出来，形成有效的产权制度安排。清朝末年,是中国早期矿法形成和逐步发展的重要时期,这一时期出现了开发矿业新高潮，官办、民办和合资矿业发展很快,许多外商加入其中。1898年颁布《矿务铁路公共章程》提出了矿业权概念,界定了地权、矿权的区别。
1.2从“特许”到产权
与中国长期“重农抑商”政策不同，西欧早期的经济社会发展过程中，商业占有及其重要的地位。西欧“商人”社会阶层形成后，为了打破贵族对国内资源的垄断，扩大市场和获取更好的生产资料来源，较早地在封建领主经济基础上形成了资源的产权意识。古罗马帝国为了保护商品生产者，制定了《十二铜表法》，明确了私有财产神圣不可侵犯的原则和所有交换主体的平等地位。工业革命起源于英国，英国在迫切希望开拓海外市场的过程中，出现了殖民冒险家公司，这些公司召集一些投资人向国王请愿，要求国王给予他们特许状，允许他们在发现的土地上建立殖民地开展开发活动。按特许状规定，殖民地或其他领地归英国国王所有，但殖民地政府对其内部一切事务有全部的“治理权”，拥有对殖民地自然资源实际的所有权、占有权和使用权。工业革命以后，随着工商业的快速发展，将人格权与财产权集于一身的特许状制度逐渐被工商登记制度和财产权利制度所取代，在“私权神圣、契约自由”的早期自由市场经济法律意识指引下，矿产资源开发权利与土地、水等其他自然资源一样作为重要的财产权利受到了法律无微不至的保护。
1.3国家干预与产权
正如市场失灵理论一样，产权保护的僵化和过度强化必然导致权利的滥用。一度崇尚“私权神圣和契约自由”的美国，在经历了经济危机的严重打击后也开始强调行政权力对私人财产权利的干预，“私权神圣、契约自由”的法律意识受到冲击，其司法机关不再以私人产权的保护为中心来判断行政行为的合理性、合法性，而是侧重于是否有利于国家财富的增长，在这个过程中当然会牺牲一定的个人权利。法律对于财产权利的限制不仅仅只体现在不损害他人的财产权，而是逐渐扩展到合理利用资源、保护生态环境等公法层面，由此也促进了公法理论的长足发展。20世纪后半期，美国土地使用的权利受到城市规划的普遍限制，一个人随心所欲使用土地的权利，正在让位于合理使用土地的首要原则。同时，还要遵守生态保护限制，财产所有者和使用者无权污染和破坏环境。产权制度和国家干预法律意识的不断发展，为土地等自然资源用途管制管理制度的形成提供了基本的理论依据。
1.4产权保护和国家干预是矿产资源法律制度的逻辑起点
从产权制度的历史发展过程和趋势的梳理分析可以看出，产权是矿产资源法律制度的灵魂和根基，明确权利、定分止争是市场经济活动的基本规则，因此，矿产资源产权制度在法律中应当具有主导地位。同时，产权保护和国家干预是矿产资源法律制度的逻辑起点，是产权制度发展的基本趋势。从另一个角度看，产权制度的产生与发展，也体现了对市场经济基本规律的认识过程，即产权的激励和创新作用是推动经济社会发展相对有效的制度选择。因此，对我国而言，将保护产权、激发市场活力和创造力作为矿产资源法的基本法律意识，就需要对现行的矿产资源行政许可法律制度体系进行较大的调整，在矿产资源法中明确产权制度的主导地位，建立以产权制度为基础的矿产资源法律制度体系。
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强化产权意识是自然资源管理
法律制度完善的现实需要
西方产权意识的发展经历了“私权神圣”到“产权国家干预”的转变过程，“私权神圣”形成过程反映出了封建社会或王权社会背景下社会各阶层争取合法利益的一个过程，“产权国家干预”则反映出了对产权制度本身局限性的理性认识。比如，在美国历史上，有一个地方政府通过与A企业签订契约允许其在某条河流上修建一座桥梁并收取费用。后来，政府又与B企业签订契约，允许其在该河流上修建另一座桥梁。按照“私权圣神”的产权意识，B企业修建的桥梁必然对A企业的收益产生影响，因此A企业就以政府和B企业侵犯其合法权益向法院提起诉讼。法院审理过程首先是考虑了A企业的财产权利，也承认了其权益受到侵害的事实，但是，公共利益在本案中更加受到法院的认可，法院最终判决驳回了A企业的诉讼请求。
与西方产权意识的发展过程不同，新中国成立后，我国建立了社会主义公有制，矿产资源国家所有。为了适应建国初期经济社会千疮百孔、百废待兴的发展局面，我国实行高度的计划经济，在计划经济背景下，产权制度没有存在的必要性。改革开放以后，从有计划的商品经济，到发挥市场配置资源的基础性作用，再到发挥市场配置资源的决定性作用，我国逐渐确立了中国特色社会主义市场经济的改革发展方向。1986年颁布实施的《中华人民共和国矿产资源法》，建立了探矿权、采矿权产权制度，为其他社会主体特别是当时日益发展的乡镇企业参与矿产资源开发创造了条件。尽管当时的资源配置方式是单一的行政审批，尽管颁发的勘查许可证和采矿许可证被认为是行政许可，尽管探矿权、采矿权的流转受到严格限制，甚至禁止，但认可探矿权、采矿权的法律制度，仍然有利地促进了我国矿产资源的勘查、开采工作。1994年，我国矿山企业数量达到了新中国成立至今历史最高的28万多个。进入21世纪以来，伴随全球新一轮矿业发展周期到来，我国矿产资源勘查、开采投资热情高涨，一跃成为世界矿业大国。
改革的确推动了我国矿业的发展，但我国现行的矿产资源产权制度并没有完全适应当前阶段社会主义市场经济发展需要，主要表现在以下两个方面。
2.1矿产资源产权制度的法制基础薄弱
现行矿产资源法律制度是由审批、监管和处罚构成的行政管理立法逻辑体系，产权制度只是附属。1986年《矿产资源法》颁布实施，建立了人身权利和财产权利为一体的探矿权、采矿权审批登记制度，颁发勘查许可证和采矿许可证，严格限制矿业权流转。1996年，《矿产资源法》修改，适当放宽了探矿权、采矿权流转限制，并试图将企业主体审批与矿业权审批分开。此后，《矿产资源法》再没有进行实质性修改。随着实践的发展，开办矿山企业审批已逐渐被工商登记制度所取代。同时，由于建国初期的很长时间内我国实行的是计划经济，政府对经济领域的管制和干预程度较高，行政许可的立法思想被广泛接受和认可。2004年颁布实施的《行政许可法》将自然资源的开发利用，纳入可以设定行政许可的范畴，实施行政许可管理。尽管2007年颁布实施的《物权法》明确了探矿权、采矿权用益物权的基本法律属性，但矿产资源相关法律法规在产权保护和运行保障等方面没有形成有效的制度措施，难以满足实践需要。
2.2矿产资源产权限制较多，产权保护薄弱
一是在资源配置方面，行政审批配置探矿权、采矿权是《矿产资源法》规定的基本资源配置方式。尽管行政法规规定可以采用招标等方式，而在近年来的实践中也突破法律创制了拍卖、挂牌、协议等配置方式，但都始终无法摆脱行政审批的阴影，一些探矿权、采矿权出现了签订招拍挂成交确认书后仍然需要履行行政许可程序，若未能通过审批将导致矿业权权利最终无法获得。显然，这种行政与市场重叠配置资源的方式既不科学也很难充分发挥市场配置资源的决定性作用。
二是在权利运行方面，探矿权、采矿权的延续、变更、转让、注销等各个环节甚至资源勘查开采过程，都或多或少地存在着行政审批的影子。行政权力对财产权利的广泛干预，使得任何一项行政审批都可能涉及到矿产资源产权的存在与否，加大了探矿权、采矿权的占有和交易的制度成本。比如，在未批准探矿权、采矿权延续的情况下，勘查许可证、采矿许可证处于法律上的“失效”状态，不仅勘查、开发活动不能继续，权利本身的资产评估、合资、合作活动也无法开展，已经设定抵押权利也处于“风险”状态。
三是在产权保护方面，目前矿产资源相关法律法规没有针对矿业权的财产权利保护作出特别规定，民事纠纷适用民事法律相关规定。从行政角度看，不仅审批环节会对矿业权产权产生影响，在监管和处罚环节，如吊销勘查许可证、采矿许可证及政策性关闭矿山时，对矿业权的相关财产权利也缺乏法律制度保障和补偿制度，增加了矿业权人持有权利的风险。
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理顺物权与行政许可关系是
自然资源产权制度设计的关键
3.1矿业权的双重属性
在我国，矿产资源勘查开采具有很强的公法属性。1986年颁布实施的《中华人民共和国矿产资源法》按照审批、监管、处罚的逻辑结构规定了矿产资源勘查开采的管理机关、审批事项和监管处罚措施。2004年施行的《中华人民共和国行政许可法》规定有限自然资源开发利用，需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。但是，随着我国矿业的快速发展，矿业权的财产权利属性也不断显现，2007年施行的《中华人民共和国物权法》在第三编用益物权中规定，依法取得的探矿权、采矿权的权利受法律保护。
3.2矿业权物权与行政许可的矛盾
3.2.1矿业权招拍挂与行政许可在资源配置上的矛盾
如何获得权利，是财产法律制度需要明确的重要内容，也是产权激励作用发挥和保护的前提。1986年颁布实施的矿产资源法，规定勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。随着我国矿业投资热情的不断高涨，2003年国土资源主管部门颁布实施了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，规定探矿权、采矿权可以以招标、拍卖、挂牌等方式出让。实践表明，矿业权招拍挂制度实施以来，除一些关系国家战略安全的矿产资源外，覆盖范围在不断扩大。2017年，中办国办印发《矿业权出让制度改革方案》，明确提出以市场化出让为主线，以创新出让方式为重点，全面推进矿业权竞争性出让。但是，矿业权出让制度发展改革过程中，始终未对矿业权行政许可制度作出调整，从实践看，我国现行矿业权出让制度实质上是市场竞争和行政许可并存的方式，两种方式并存不但造成交易成本和行政成本的增加，也模糊了资源配置的标准，容易引发各类纠纷。
3.2.2产权保护与国家干预的失衡
给予产权主体充分的意思自治，激发产权主体的积极性和创造性，是产权制度在权利行使阶段最为重要的法律意识。由于建国初期的很长时间内我国实行的是计划经济，政府对经济领域的管制和干预程度较高，矿产资源立法也受到了一定的影响。从行政权力设定看，目前除了矿业权人勘查、开采过程要受到环境保护、安全生产及宏观调控等维护国家安全和社会公共利益等方面行政权力的约束外，对矿业权本身也设立了诸多行政许可事项，其中，探矿权的延续、保留、注销、变更、转让，以及勘查石油、天然气等流体矿产试采等环节和事项设定了行政许可。采矿权的延续，矿区范围划定，注销、变更、转让、探矿权转采矿权，以及矿山地质环境保护与治理恢复方案等环节和事项设定了行政许可。这些许可事项设立的初衷都是为了有效地履行矿产资源保护与合理利用的管理职责，但是对矿业权权利的正确行使也难免产生较多的影响。
从产权保护看，矿业权虽然被认为是一项财产权利，但并没有明确的产权登记制度，也没有被纳入不动产统一登记体系。矿业权产权结构不完整，矿业权抵押权等相关权利没有法律依据和制度保障，矿业权转让、出租、抵押、担保、入股等产权权能不健全。矿业权救济机制不健全，矿业权征收补偿等没有相关制度保障。行政审批、行政处罚与产权保护的关系不顺，不予批准和吊销勘查许可证、采矿许可证等后，矿业权人其他相关合法权益没有制度保障。
从司法实践看，2017年颁布的《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》针对产权保护薄弱的问题，提出了加强产权保护的意见，即：矿业权作为一种财产权，可转让性系其本质特征之一，应允许其作为商品尽可能在市场上自由流转，在流动中增益财产价值，提高开发利用效率，实现市场在矿产资源配置中的决定性作用。人民法院审理矿业权纠纷案件，应进一步突出矿业权的物权属性，适当分离矿业权的财产属性和行政许可属性，消除阻碍矿业权流转的不合理因素，适当处理行政审批对矿业权流转合同效力的影响，依法保护矿业权流转，维护市场秩序和交易安全。
3.3区分行政许可的资源配置和产权干预制度功能是理顺物权与行政许可的关键
矿业权的行政许可——资源配置和产权约束的混合体。根据《中华人民共和国行政许可法》第2条的规定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可的设定范围是一个世界性的难题。这个问题的实质是行政权力和公民权利之间的关系，意味着在多大程度上行政权力可以干预公民的私人权利。我国行政许可法将行政许可设定范围大致划分了五类：一是公民、法人或者其他组织从事特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项其设定范围主要包括与国家安全有关的事项、经济宏观调控的事项、生态环境保护的事项和直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的事项。二是需要赋予特定权利的事项。主要包括有限自然资源的配置、有限公共资源的配置、专营权利的赋予。三是资格资质方面的事项。四是对特定物的检测、检验和检疫。五是确定主体资格方面的事项。
我国将有限自然资源开发利用纳入行政许可，一是为了合理配置、利用现有资源，防止资源利用中的无序状态，二是为了实现有偿使用。国家以自然资源和公共资源所有者的身份，向申请人颁发许可，既是以行政权力准许申请人从事开发利用的活动，又是以特定的民事主体身份，转让民事权利，因此，尽管行政许可法中将自然资源的开发利用作为资源配置的特定许可种类加以强调，但从实践过程看，矿产资源开发利用的行政许可兼具了资源配置和产权约束的双重属性。
因此，区分行政许可的资源配置和产权干预制度功能是理顺物权与行政许可的关键，具体来说包括以下两个方面：
一是将行政许可的资源配置和产权约束功能分离，完善矿产资源配置机制。行政方式配置资源和市场交易方式配置资源各有利弊，因此，并不能简单地作出取舍。党的十八大明确提出要充分发挥市场配置资源的决定性作用，为下一步完善矿业权配置机制提出了改革方向。我国矿产资源种类繁多，有些矿种涉及到国家安全和人民生命健康安全，不宜向市场开放，因此，对于此类资源采取行政方式配置资源更加合理。对于向市场开放的一般性矿产，应尽可能通过市场方式配置资源，并建立相应的产权登记制度，以行政确认的方式保障市场配置资源法律效力。同时，将行政许可的资源配置和产权约束功能分离，在充分发挥规划调控作用的基础上，将准予公民、法人或者其他组织从事特定活动的行政许可事项尽可能后置，体现在产权保护基础上的国家干预。
二是减少不必要的行政干预，明确矿产资源“用途管制”范畴。国家干预的理论基础源自于产权制度的外部性，同时，各类自然资源在经济社会中的地位和作用不同也决定了其外部性的差异。矿产资源产权的外部性主要表现在两个方面。一是环境保护、国家安全、安全生产等社会公共利益，需要采取行政许可手段对产权加以必要的限制。二是矿产资源与土地、森林、草原、水、湿地等其他资源自然赋存关系产生的“共同利益”，同属于生态要素且紧密联系，需要以规划等行政手段对特定空间单元内各类资源的开发利用作出统筹安排。国家应尽可能地减少对经济活动的微观干预，给予产权主体广泛的“意思自治”空间，激发社会创造力。
（来源 中国国土资源经济）